به نقل از «الف»

چرا بودجه‌های سنواتی اهداف را محقق نمی‌کند؟/ بودجه‌ریزی در ایران از بی‌احترامی به قانون تا پاسخگو نبودن مدیران

تاریخ انتشار: ۱۸ آذر ۱۳۹۶ | کد خبر: ۱۵۹۶۰۲۶۷

رئیس جمهوری فردا (یکشنبه 19 آذر ماه) اولین لایحه بودجه دولت دوازدهم را به مجلس تقدیم می‌کند تا سند مالی سال 1397 به تصویب بهارستان برسد؛ اما بودجه‌های سنواتی نقش بسزایی در اقتصاد ایران و رسیدن به اهداف تعیین شده دارد.

طی دهه‌های اخیر تلاش‌های زیادی از سوی اقتصاددانان و نظریه‌پردازان به‌منظور طراحی شیوه‌هایی برای تعیین مبانی تصمیم‌گیری و تخصیص منابع محدود در بخش دولتی صورت گرفته است، اما همچنان بودجه‌های سنواتی در تحقق اهداف اقتصاد ـ اجتماعی در برنامه‌ها و اسناد بالادستی نتوانسته موفقیت چشم‌گیری را به دست آورند.

بیشتر بخوانید: اخباری که در وبسایت منتشر نمی‌شوند!

در ادامه با مروری خلاصه از تعاریف و کارکردهای بودجه‌ریزی، به کاستی‌های نظام بودجه‌ریزی در ایران پرداخته می‌شود.

بودجه‌ریزی در بخش عمومی ناظر بر پیش‌بینی منابع و مصارف مالی برای انجام مأموریت‌ها و وظایف دولت در یک سال مالی است؛ به‌عبارت‌دیگر، سیاست‌ها و نظرات دولت می‌بایست در بودجه متبلور شده باشد تا اجرای آن به حصول اهداف موردنظر منجر شود؛ بنابراین، بررسی محتوایی، ارزیابی ماهیت تصمیم‌های بودجه‌ای و به‌تبع آن گستره‌ی بودجه‌ریزی و حجم عملیات آن و انتظارات اجتماعی از آن، متأثر از نظام‌های ارزشی حاکم و پیشینه‌ی تاریخی حکومت است.

کارکرد بودجه

شایان توجه است که ماهیت درآمدهای عمومی و چگونگی دسترسی دولت‌ها به منابع مالی و نیز میزان مشارکت افراد جامعه در تأمین این منابع نقش پراهمیتی دارد. به‌طورکلی، می‌توان کارکرد بودجه را در پنج اصل زیر خلاصه نمود:

تخصیص منابع به اولویت‌ها توزیع ثروت و درآمد ایجاد ثبات اقتصادی و تلاش برای نیل به اهداف کلان معیاری مناسب جهت ارزیابی، عملکرد و پاسخگویی دولت‌ها ابزاری مناسب برای نظم و هماهنگی اجتماعی و جهت دادن به اقدامات دولت‌ها.

اصلاح نظام بودجه‌ریزی، قابل اعتناترین مسیر برای اصلاح ساختار/ بودجه ریزی عملیاتی محقق می شود؟

ازآنجایی‌که کشور ما در اداره امور خود دارای برنامه‌ریزی‌های اقتصادی و اجتماعی است بایستی بودجه‌های سنواتی پاره‌ای از برنامه‌های میان‌مدت بوده و در مطابقت‌های عملیاتی، اعتباری و زمانی با پیش‌بینی‌های برنامه تنظیم و اجرا شود و در راستای تحقق اهداف برنامه باشد.

کارشناسان توسعه معتقدند، قابل اعتناترین مسیر برای اصلاح ساختار اقتصادی، اصلاح نظام بودجه‌ریزی است. همواره در ادبیات توسعه، از امنیت حقوق مالکیت، کاهش هزینه‌ی مبادله و حاکمیت قانون، به‌عنوان مهم‌ترین پیش‌نیازها یاد می‌شود. ازاین‌رو، انضباط مالی در دستگاه‌های اجرایی و تن دادن دولت به قانون، آن‌گونه که شایسته است به ثبات فضای اقتصاد کلان و رشد اقتصاد ملی کمک می‌کند. هم‌چنین، دولت از موقعیت انحصاری خود سوءاستفاده خواهد کرد و با تعرض به حقوق مالکیت شهروندان باعث کاهش انگیزه‌های تولید می‌شود.

مرور روند تاریخی بودجه نشان می‌دهد در اواخر قرن بیستم و اوایل قرن 21 کشورهای صنعتی و بعضاً کشورهای درحال‌توسعه برای انضباط مالی بیشتر و موفقیت بیشتر در دستیابی به اهداف خود، بودجه‌ریزی عملیاتی را جایگزین بودجه‌ریزی سنتی کرده‌اند که در ایران نیز در اواسط دهه هشتاد و بر اساس قانون برنامه چهارم توسعه، بودجه‌ریزی عملیاتی می‌بایست جایگزین روش سنتی آن شود، اما باگذشت بیش از یک دهه هنوز دولت نتوانسته در این راستا گام‌های مؤثری بردارد.

در بودجه‌ریزی عملیاتی منابع به نحوی کارا و اثربخش تخصیص می‌یابد؛ به‌عبارت‌دیگر، عوامل صرفه‌جویی و اثربخشی به ابعاد سنتی بودجه‌ریزی اضافه می‌شود؛ زیرا پاسخ‌گویی مدیران را در سطوح مختلف مدیریتی افزایش می‌دهد.

ریشه مشکلات  در ساختار اداری و مالی کشور / نقش ساختارهای رانتی چیست؟

ایران با بیش از یک قرن سابقه در امر بودجه‌ریزی، همواره با مسائل و مشکلات متعددی روبه‌روست. پاره‌ای از این مشکلات ناشی از شرایط و احوال اقتصادی و اجتماعی کنونی است؛ اما برخی دیگر که دارای اهمیت بسیار بیشتری نیز هستند، ریشه در ساختار اداری و مالی کشور دارند.

اگر بودجه را فرایند انتخاب بین گزینه‌های ممکن در نظر بگیریم عدم اعتدال و آشفتگی‌های مدیریتی در روابط گروه‌های کارگزاران، فشارهای سیاسی غیررسمی از سوی سازمان‌ها و گروه‌های ذینفع اجتماعی، قواعد اصول انتخاب‌های بودجه، اعتبار و اهمیت خود را از دست خواهند داد. در وضعیت کنونی شاهد این روند در فرآیند بودجه‌ریزی کشور هستیم.

از سوی دیگر، تصمیم‌های احساسی و یک‌باره دولت، ناسازگاری بین برنامه‌های توسعه و بودجه‌های سنواتی، حاکمیت منافع دستگاهی، خلق درآمدهای صوری برای جبران و توازن هزینه‌ها و نیز پاسخگویی به افراد و گروه‌های خاص ـ به هنگام بررسی بودجه در مجلس، نگاه محلی و منطقه‌ای است و نمایندگان بیشتر دغدغه مسائل و مشکلات حوزه انتخابیه‌شان را دارند تا مسائل و موضوعات کلان کشور ـ تشدیدکننده دوره‌های باطل موجود است.

اصولاً در ساختارهای رانتی مبتنی بر رانت منابع طبیعی به نقش نظارتی ابزار بودجه، تمامیت مالی، زمان‌بندی، عملیات اجرایی و پاسخگویی در قبال تصمیم‌گیری‌ها، اهمیت زیادی داده نمی‌شود.

وقت دولت‌های آینده را به گروگان می‌گیرند

از دیگر مشکلات بودجه‌ریزی در ایران می‌توان به رشد سریع درآمدهای اختصاصی، هزینه‌های متفرقه، افزایش کسری تراز بودجه‌های سالانه‌ی دولت و عدم امکان کنترل اعتبارات جاری از یک‌سو و عدم امکان تأمین حداقل‌های لازم برای عملیات عمرانی از سوی دیگر، افزایش پی‌درپی زمان و اعتبارت موردنیاز برای اتمام طرح‌های عمرانی را در پی دارد و هم‌چنین می‌توان به جبران کسری بودجه با انتشار و تأمین اوراق مشارکت، اوراق قرضه و سایر روش‌های تأمین مالی (تسهیلات خارجی، اسناد خزانه و ...) که برای دولت در آینده تعهد ایجاد می‌کنند و دولت‌های آینده را به گروگان می‌گیرند نیز اشاره نمود.

پیش‌بینی اعتبارت متفرقه در بودجه به معنی پیش‌بینی اعتبارات بدون برنامه و دستگاه متوالی خاص است که مغایر با اصول شفافیت، پاسخگویی و بودجه‌ریزی عملیاتی است. در سال‌های گذشته سهم هزینه‌های مذکور بیش از سهم بودجه‌ی طرح‌های عمرانی بوده است.

هیچ‌گاه عملکرد بودجه صد درصد تحقق پیدا نکرد!

مرور عملکرد بودجه در بیست سال گذشته حاکی از آن است که هیچ‌گاه عملکرد بودجه صد درصد تحقق پیدا نکرده است. به‌عنوان‌مثال، عملکرد بودجه‌ی طرح‌های عمرانی در سال 1391 کمتر از نصف (50 درصد) بوده است. هم‌چنین به‌طور متوسط بیش از 70 درصد مصارف بودجه، صرف هزینه‌های جاری می‌شود.

بر اساس گزارش مرکز پژوهش‌های مجلس در سال 1395، مصارف عمومی 2827 هزار میلیارد ریال عملکرد داشته که هزینه‌ها (73 درصد)، تملک دارایی‌هایی سرمایه‌ای (15 درصد) و تملک دارایی‌های مالی (12 درصد) بوده است. عملکرد اعتبارات هزینه‌ای 97 درصد رقم مصوب بوده درحالی‌که طرح‌های عمرانی (تملک دارایی‌هایی سرمایه‌ای) 73 درصد (417 هزار میلیارد ريال) رقم مصوب عملکرد داشته است.

اختصاص پیدا کردن 417 هزار میلیارد ريال به طرح‌های عمرانی پس از چند سال تخصیص ناچیز، گام مهم و مؤثر است که می‌تواند باعث تحرک بخشیدن به اقتصاد شود، درحالی‌که تخصیص دیرهنگام و معمولاً در ماه‌های آخر سال پرداخت می‌شود که احتمال دارد بخش عمده‌ای از مبلغ پرداخت‌شده بابت بدهی‌های دولت بوده باشد.

لازم به ذکر است بازپرداخت بدهی‌های دولت (تملک دارایی‌های مالی 336 هزار میلیارد ريال)، 45 درصد بیشتر از رقم مصوب آن عملکرد داشته است. این در حالی است که عملکرد بودجه، احترام به قانون و مردم، تفسیر می‌شود.

دولت‌ها در کاهش هزینه‌های ناکامند

از آنجایی دولت‌ها معمولاً در کاهش هزینه‌های ناکام هستند و هم این‌که بتوانند نظر نمایندگان و گروه‌های ذینفع را جلب نماید و نشان دهد در پی گسترش فعالیت آبادانی کشور هستند، اقدام به بیش برآوردی درآمدها می‌کنند. ازاین‌رو، اقدام مذکور موجب جابه‌جایی ردیف اعتبارات می‌گردد. ابزار کاهش تخصیص به دستگاه‌های اجرایی (با اولویت تملک دارایی‌های سرمایه‌ای) اولین اقدام در راستای جبران کسری‌های پنهان بودجه است که موجب اخلال در اجرای طرح‌های عمرانی شده و دست‌یابی به اهداف برنامه‌ای را عملاً به حداقل می‌رساند.

به دلیل فقدان مبنای دقیق کارشناسی در برآوردهای اعتبارات موردنیاز طرح‌های تملک دارایی‌هایی-سرمایه‌ای، میزان اعتبارات هرساله در بودجه‌های سنواتی دچار تغییرات گسترده‌ای می‌شود و هزینه‌های زیادی را بر دولت تحمیل می‌کند. شایان توجه است که از سال ۱۳۹۳ به این‌سو شاهد اقدام مثبتی در امر بودجه‌ریزی بوده‌ایم و در برنامه ششم توسعه نیز بودجه‌ریزی بر مبنای عملکرد تأکید شده است که امید است دولت در این راستا ثابت‌قدم باشد. چنین باد.

*پژوهشگر و کارشناس ارشد اقتصادی

منبع: الف

درخواست حذف خبر:

«خبربان» یک خبرخوان هوشمند و خودکار است و این خبر را به‌طور اتوماتیک از وبسایت www.alef.ir دریافت کرده‌است، لذا منبع این خبر، وبسایت «الف» بوده و سایت «خبربان» مسئولیتی در قبال محتوای آن ندارد. چنانچه درخواست حذف این خبر را دارید، کد ۱۵۹۶۰۲۶۷ را به همراه موضوع به شماره ۱۰۰۰۱۵۷۰ پیامک فرمایید. لطفاً در صورتی‌که در مورد این خبر، نظر یا سئوالی دارید، با منبع خبر (اینجا) ارتباط برقرار نمایید.

با استناد به ماده ۷۴ قانون تجارت الکترونیک مصوب ۱۳۸۲/۱۰/۱۷ مجلس شورای اسلامی و با عنایت به اینکه سایت «خبربان» مصداق بستر مبادلات الکترونیکی متنی، صوتی و تصویر است، مسئولیت نقض حقوق تصریح شده مولفان در قانون فوق از قبیل تکثیر، اجرا و توزیع و یا هر گونه محتوی خلاف قوانین کشور ایران بر عهده منبع خبر و کاربران است.

خبر بعدی:

ابراهیم رئیسی دوباره از «گشت ارشاد مدیران» گفت؛ در دستور باشد!

رئیسی تاکید کرد: آنچه از ابتدای دولت نیز تحت عنوان گشت ارشاد مدیران مطرح شد تاکیدی بر اهمیت موضوع نظارت درون سازمانی بر عملکردها، پیش از نظارت و بازرسی از سوی دیگر نهادها بود که باید به صورت ویژه در دستور کار وزرا و مدیران دستگاه‌های اجرایی باشد.

سید ابراهیم رئیسی در جلسه عصر امروز یکشنبه هیئت دولت، سرکوب شدید اعتراضات دانشجویی ضد صهیونیستی و ضرب و شتم و بازداشت اساتید و دانشجویان در دانشگاه‌های غربی بویژه در آمریکا را برگ دیگری از رسوایی مدعیان آزادی بیان عنوان و تصریح کرد: امروز به برکت خون مطهر شهدای مظلوم غزه چهره واقعی تمدن غربی بیش از پیش برای مردم جهان آشکار و مشخص شده است که مدعیان آزادی بیان، به چیزی غیر از حفظ سلطه‌گری خود پایبند نیستند.

بنا به روایت فارس، رئیسی در ادامه، خیزش دانشجویان، اساتید و نخبگان غربی در حمایت از مردم مظلوم غزه را رویدادی بزرگ و دارای ابعادی گسترده توصیف کرد و ضمن تقدیر از نقش‌آفرینی رسانه‌ها به‌ویژه رسانه ملی در آشکار کردن و به تصویر کشیدن ماهیت بدون روتوش غربِ مدعی افزود: بدون تردید این خیزش و بیداری در مقابل ظلم و جنایت و سلطه‌گری با اعمال خشونت، ضرب و شتم و بازداشت اساتید و دانشجویان حامی مظلومین غزه خاموش نخواهد شد.

رئیسی در بخش دیگری از سخنان خود در جلسه امروز هیئت دولت با تاکید بر اهمیت موضوع کنترل و نظارت مدیران بر عملکرد زیر مجموعه خود،‌ تصریح کرد:‌ آنچه از ابتدای دولت نیز تحت عنوان گشت ارشاد مدیران مطرح شد تاکیدی بر اهمیت موضوع نظارت درون سازمانی بر عملکردها، پیش از نظارت و بازرسی از سوی دیگر نهادها بود که باید به صورت ویژه در دستور کار وزرا و مدیران دستگاه‌های اجرایی باشد.

وی در ادامه ضمن ابراز رضایت از گزارشات مسئولان اقتصادی دولت درباره کاهش تورم، کنترل و کاهش رشد نقدیندگی و کاهش قیمت ارز، استمرار این روند را نیازمند کنترل و مراقبت ویژه دستگاه‌های مربوط دانست و در این راستا تشکیل منظم شورای اقتصاد و ستاد تنظیم بازار را ضروری دانست.

رئیسی همچنین برنامه بازدید خود از مناطق ۱۷ و ۱۸ شهر تهران را اقدامی در راستای سفرهای استانی و ارتباط نزدیک با مردم این مناطق به منظور پیگیری و رفع مشکلات‌شان دانست وبا بیان اینکه حضور مسئولان در میان مردم و ارتباط نزدیک با آنها از نظر اثرگذاری هیچ جایگزینی ندارد،‌ از همه وزرا خواست ضمن توجه ویژه به ارتباط‌گیری با مردم و شنیدن مشکلات و مطالبات آنها برای آن بخش از مردم جامعه که امکان ارتباط مستقیم با دولتمردان ندارند نیز برنامه‌ریزی کنند.

رئیسی ناظر به گزارش وزیر راه شهرسازی درباره ضرورت اصلاح نقاط حادثه خیز در جاده‌های کشور، تصریح کرد: اقتضای قانون و تدبیر نیز آن است که ما با پیشگیری قبل از وقوع حادثه نسبت به رفع زمینه‌های آن اقدام و تا جایی که امکان دارد از وقوع خسارات و حوادث جلوگیری کنیم.

در ابتدای این جلسه معاون اجرایی رئیس جمهور با اشاره به حضور و بازدید رئیس جمهور محترم و تعدادی از وزرا در مناطق ۱۷ و ۱۸ تهران ، این اقدام را اولین برنامه از سلسله برنامه‌های بازدید از مناطق مختلف پایتخت به منظور پیگیری و رفع مشکلات مردم تهران هم راستا با برنامه سفرهای استانی دانست و از تداوم آن در دیگر مناطق تهران با توجه به تراکم جمعیتی موجود در پایتخت خبرداد.

معاون اجرایی رئیس جمهور همچنین با اشاره به ورود دولت به موضوع کالاهای رسوبی در بنادر و گمرکات با دستور رئیس جمهور گفت‌: با اقدامات صورت گرفته میزان رسوب کالا در بنادر و گمرکات به حداقل ممکن رسیده و از میزان متوسط دنیا هم پایین‌تر است که این از دستاورد مهم دولت در دو سال و نیم گذشته است.

وی در ادامه تصریح کرد: مشکل معدود کالاهایی که از این فرایند باقی‌مانده بود نیز با پیگیری جدی وزیر بهداشت، درمان و آموزش پزشکی و وزیر جهاد کشاورزی در چند روز اخیر حل و فصل و مقرر شد این کالاها یا مرجوع شده یا برای مصرف دامی به کشور وارد شود.

وزیر جهاد کشاورزی نیز در گزارشی از اقدامات صورت گرفته برای حل و فصل محموله حاوی روغن در بندر عباس که مورد تاکید جدی رئیس جمهور بود گفت: از سه کشتی حامل روغن که از سال ۹۹ وارد بندر عباس شده بودند، محموله دو کشتی از سازمان غذا و دارو مجوز گرفته و ترخیص شده‌اند و محموله سوم که مورد تایید مراجع ذی‌صلاح قرار نگرفت،نیز با پیگیری‌ها صورت گرفته از سوی معاون اول رئیس جمهور،‌ مالک محموله پذیرفت با پرداخت هزینه بارگیری و حل و نقل، محموله سوم را مرجوع کند.

وزیر بهداشت، درمان و آموزش پزشکی نیز در جلسه امروز به تقدیر رهبری معظم انقلاب از نظام سلامت کشور به‌عنوان یکی از قوی‌ترین و بی‌نظیرترین نظامات سلامت در منطقه و همچنین خدمات وسیع درمانی و پزشکی به مناطق محروم که در تاریخ جمهوری اسلامی ایران بی‌نظیر است اشاره کرد و گفت‌: وزارت بهداشت، درمان و آموزش پزشکی با تلاش مضاعف این روند را ادامه خواهد داد و با بهره‌گیری از ظرفیت سازمان‌های نظارت بر سلامت و درمان به صورت مستمر سلامت مردم را پایش و کنترل می کند.

وزیر راه و شهرسازی نیز گزارشی از بهره برداری از ۸ هزار ۴۰۰ واحد مسکونی در قالب نهضت ملی مسکن در استان آذربایجان شرقی ارائه کرد و گفت: خوشبختانه تا امروز عملیات اجرایی ۲ میلیون و ۵۴۰ هزار واحد مسکونی در بخش‌های مختلف از جمله ۲۶۴ هزار واحد در بافت فرسوده و ۵۰۰ هزار واحد روستایی آغاز شده و در فرایند ساخت قرار دارند و همچنین ۱۲۸ هزار و ۵۰۰ مسکن مهر نیز تحویل شده است.

وزیر راه و شهرسازی همچنین به اقدامات صورت گرفته در اصلاح و رفع نقاط حادثه خیز جاده‌ای در دولت مردمی اشاره کرد و گفت: در سال گذشته ۷۲۵ نقطه حادثه‌خیز جاده‌ای اصلاح و رفع شده و امسال با هدف‌گذاری صورت گرفته بنا داریم مشکل نقاط حادثه‌خیز جاده‌ای را تا حد زیادی حل کنیم که البته این مهم به ۲۰ هزار میلیارد تومان اعتبار نیاز دارد.

وزیر دادگستری نیز در این جلسه از به صفر رسیدن پرونده پرداخت دیه از بیت المال خبر داد و افزود:‌ در سال گذشته برای اولین بار در این دولت توانسته‌ایم پرونده‌ پرداخت دیه‌هایی که به عهده دولت بوده با کمک سازمان برنامه و بودجه به صفر برسانیم و درصدد هستیم مشکل تعداد اندکی از پرونده‌های باقی‌مانده که دارای اشکال و ایراده بوده نیز رفع کنیم.